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三、一体化的隐性条件:福利国家与去市场化
欧盟经常被认为是市场力量克服民族国家局限性的成功实验和有力证明，然而，以上观点在相当大程度上是对战后欧洲经济史的误读。英国脱欧的部分细节有力地证伪了上述“市场的神话”，与许多人的经验判断相左，英国脱欧 大的反对派来自与欧洲单一市场融合 深的地区和经济单元(尤其是中小生产者)，与欧盟的贸易密切程度和支持脱欧的投票之间存在正相关。以东约克郡和北林肯郡(East York shire and Northern Lincolnshire，英国12个一级地域统计单位之一)为例，该地区对欧盟出口的比例高于其他地区，与欧洲市场的融合程度位于全英前列。但是，对欧洲市场更多的依赖并没有使得该地区的民众更加认同欧盟的角色，或者因为担心经济损失而支持留欧。相反，该地区支持脱欧的人数比例远高于全国范围的数据。
究其原因，这两个地区的经济活动对欧洲市场的依赖是该地区与国内外出口商激烈竞争的结果，而不应该被简单地理解为经济一体化的“馈赠”或“恩惠”。对欧洲市场的依赖反映了这些地区在控制成本和提高质量方面做出的长期努力。对一线的生产者而言，控制成本和提高质量都不太可能是没有代价的，相关措施往往意味着更长的加班时间、更强的劳动密度或者更少的劳动保护。由此可见，欧洲市场的胜利并没有“自然而然”地创造出政治融合的条件，相反，欧洲创造单一市场的实验有可能增加局部的社会代价。市场竞争的加剧带来了很多好处，同时也影响到了一部分人的生存状况。由于单一欧洲法令在很大程度上将统一的欧洲市场从国内政治社会机制中剥离，因此即便是在经济不景气的时候，各成员国政府也无法为受影响群体提供更多的保障。各国政府对市场机制无能为力，欧盟的决策又常常与具体的国家利益相违背，其结果就是疑欧主义大行其道。
欧洲单一市场的成功不完全是市场本身造就的。事实上，欧洲一体化的不断深入离不开福利主义在欧洲国家取得的全面胜利。在早期一体化中的西欧内部，逐渐成长起来的是一个建立在高度社会团结和政府干预主义之上的经济体系。欧共体在跨国家层面的市场化，被在国家层面实行的劳动力的局部去市场化所抵消。直到1970年代末，欧洲的商业统一性与欧洲福利国家同步发展。这种同步性是一体化成功的重要隐性条件。
推行社会民主主义的瑞典在1932年成为世界上第一个福利国家，但福利制度真正的转折点是第二次世界大战及战后重建。二战的毁灭性后果产生了对社会团结的强烈需求。战后逐步发展起来的福利国家在很大程度上保护了早期成员国内部的劳动力市场，缓解了取消关税、资本自由流动等自由主义经济政策对公民个人造成的冲击。正如卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)所说，上述措施有效地防止了市场从社会中“脱嵌”。凯恩斯主义的全面胜利导致了温和左翼和保守右翼在社会政策上达成原则性的一致。在一段时期内，英国的工党、法国的戴高乐主义者和德国、意大利两国的基督教民主派实际上都在执行同样的政策。从20世纪50年代开始，欧洲主要国家的公共开支均持续大幅增长。
不断攀升的公共开支直接雇佣或间接补贴了大量的适龄劳动人口。以1981年的联邦德国为例，在2600万劳动人口中，620万人受雇于公共部门，130万人接受定期的社会援助，142万人在公共社保系统内领取退休金，另有130万学生领取直接的教育补贴。此外，经济合作与发展组织(OECD)的长期数据显示，西欧国家在公共服务部门就业的劳动人口比例普遍高于欧洲以外的OECD国家。以2005年为例，瑞典公共部门直接雇佣了28％的劳动人口，法国有25％，荷兰为22％，比利时是19％，西班牙、德国和奥地利三国处于10－15％的区间之内。而这个比率在土耳其不到10％，在日本和韩国只略高于5％。
长期维持高额公共开支离不开民族国家所提供的稳定政治框架，依照民族主义原则形成的政治共同体是实施国家福利的基本单位。英国学派著名学者詹姆斯·梅尔(James Mayall)在讨论民族主义与国际社会的关系时指出，现代福利国家是建立在各项待遇仅向本国公民开放的前提之上的。福利国家 显而易见但也 经常被忽略的一个原则是基于民族国家成员资格的“排他主义”。这种形式的排他在今天被普遍认为是道德的，而这种道德性并非形成于一夜之间，它是民族主义在欧洲以及世界范围内长达两个世纪的持续政治运动和社会建构的产物。
丹麦提供了一个颇具代表性的例证。在西欧国家中，丹麦的福利制度甚为慷慨，失业者可以连续四年领到无偿支付的月薪，金额为其先前月薪的90％。与此同时，丹麦的人民党也一直是“反移民倾向 为突出的欧洲政党”。问题的症结不在于福利的经济成本，而在于丹麦人如何理解本国福利制度的运行条件。丹麦高福利的基础是大部分劳动者同意承担高额的税收，而这种社会共识必须以较为一致的价值观、工作伦理和公民责任为前提。换而言之，丹麦公民相互信任对方会尽 大可能自力更生，而非轻易地慨国家之慷。在更深的层次上，民众认为整个社会在一定程度上对每个公民的经济处境负有不可推卸的责任。一个人的失业很可能是政策调整或技术进步的连带效应，每一个丹麦人都或多或少地参与甚至推动了这样的进程，因此个体不应该为集体行为承担所有负面后果。然而，随着越来越多来自中东和北非的移民进入丹麦，维系丹麦高福利制度运转的这一“社会共识”无法自然地扩展至新移民群体。共享价值观、共同的公民责任和相互信任的严重缺位，是丹麦人民党在开放移民的问题上拒不妥协的深层次原因。
福利国家需要强大的政治和社会团结作为支撑。正如日本社会政策研究的代表人物武川正吾所言，福利国家的再分配功能“意味着第三方把某一主体拥有的资源转移给其他主体。这种再分配之所以能够成立，是因为转移方和被转移方同属于一个共同体，互助被认为是共同体成员的义务。由此可知，支撑现实的福利国家的价值之一是‘团结’”。在福利国家制度的发展史上，持续不断地提供政治团结的恰恰是民族共同体。“平庸的民族主义”维系着成熟民族国家内部的文化共同性和跨阶层的团结，维持着“想象的共同体”内部陌生人之间互惠、互助原则的有效性。这些陌生人在政治、宗教和伦理问题上往往存在这样或那样的分歧，但是，“平庸的民族主义”能够维持公民对自我的身份意识和对国家权威的认可，它所激发出的爱国热忱有利于公民社会的培育以及减弱对国家强制的需求。
经验研究显示，欧洲民众总体上赞成单一市场、欧元、取消边境控制、在跨境问题(如环境治理)上高度合作，也赞成欧盟执行统一的外交和安全政策。但各国选民长期反对将与福利相关的政策——如失业救济、养老金和劳资法规——交由欧盟来主导。出现这一分野的根本原因之一是维持“欧洲团结”的政治框架和社会建构还非常初级，甚至受到广泛的怀疑。在谈及欧元危机时，诺贝尔经济学奖得主约瑟夫斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)认为，统一货币就经济学层面而言并不复杂，人们知道怎么运作一个货币联盟，真正问题在于是否有政治意愿和足够的团结来保证其运作。欧盟当下的挑战并非经济、市场和货币方面的一体化不够深入，相反，恰恰是功能层面的深度一体化凸显了政治上的赤字。这种矛盾主要表现在深度一体化所需要的社会和政治条件在相当大程度上是由民族国家提供的，以削弱民族国家为目标的一体化会破坏这种举措取得成功所依赖的前提。除非欧盟能够承担起提供这些必要条件的重任，否则一体化的政治赤字将难以缩小。
四、民族国家的政治功能
民族国家的兴起是18世纪之后西方世界快速崛起并取得巨大成功的关键要素。当代的政策制定者往往难以清晰地认识到:民族主义在各个层面重塑了现代政治的基本原则，重新定义了个人与政治共同体的内在关系，打破了乡土社会的隔阂，使得资源的集中利用和较大范围的统筹成为可能。这些原则和关系的存续关乎现代国家的政治稳定和内外能力。格林菲尔德(Liah Greenfeld)认为，民族主义的出现使得现代化过程中各个关键构件的发展成为可能，因而是现代化的前提条件。资本主义萌芽在欧洲之外的许多地区都曾出现过(出现的时间甚至早于欧洲)，但 终未能真正开启现代化的进程，究其原因是缺少与现代化相匹配的政治组织方式和社会形态。以国家为单位的统计数据显示，一国内部的族群多样性与社会团结(以富人对穷人的财富转移作为测量标准)和国家财富两个变量成显著的负相关。过高的异质性和地方性往往是现代化的拖累而不是帮手。当代政治学理论低估了促进社会融合并达成政治团结的困难程度，在传统文化和宗教信仰不断被削弱的大背景下，民族主义——尤其是包容性较强的公民民族主义(civic nationalism)——作为替代品发挥了整合基层、维持团结和促成共识等重要功能。
(一)均质化与政治团结
近现代历史上的民族建构对内追求均质化(homogeneity)，对外追求差异性，其过程不乏征服与强迫。事实上，民族国家内部相对均质的状态并没有存在很久。如今看起来内部高度均质的“民族国家”在某种程度上都是“人造物”。意大利在独立之初，每40人之中只有1个人讲现代意义上的意大利语。直到1863年，也就是法兰西民族国家在政治上诞生——以法国大革命为标志——之后又经过了三至四代人的时间，仍有20％的法国民众不使用法语。不仅如此，历史上以均质化为目标的民族建构往往带有强制性，甚至直接以驱逐或种族清洗作为手段，例如奥斯曼土耳其屠杀亚美尼亚人等。在宗教裁判所时代的西班牙，吉普赛人讲自己的语言是一种犯罪，对其惩罚常常是割去舌头。促成民族内部团结的另一个重要因素是战争，不管是对外侵略还是抵御外侮，大规模军事行动需要全社会的深度动员，并能够为内部认同提供明确的“他者”作为参照。民族国家内部的相对均质化是长期历史发展和政治努力的结果，而民族主义提供了均质化的基础和持续的压力。
民族主义的兴起从本质上来说代表了社会认知在集体意识和伦理标准方面的重大变革。工业进步所需要并产生的集中化和官僚制的“理性化”，破坏了人们过去笃信的传统等级制和社会生活秩序，这使大量的个体失去了社会和情感上的安全感，导致了异化、精神失落和不断加剧的失范，因此需要用巧妙的社会策划创造出心理上的等价物，以代替作为旧秩序基础的、已经消失的文化、政治和宗教价值。“上帝死了”，个人的政治忠诚从君王、领主、宗族和部落转移到民族国家之上，民族主义成为世俗的宗教。在这种情况下，民族国家的成员资格对个体的存在、对现代政治的运转发挥着举足轻重的作用。对此，亚瑟·利普斯坦(Arthur Ripstein)做了三点总结:第一，民族国家的成员资格提供了稳定的道德空间供个体发展出系统而完备的“善”的概念；第二，通过创造时间和空间上的连续性，将当下“善”的概念融入更宏大的背景，为其提供支撑和保证；第三，民族主义重新定义了个人与社会的关系，民族认同和民族团结是现代社会得以大规模动员的前提，它使得群体性的利他主义、自我牺牲和自我奉献成为可能。
在庞大的、原子化的现代社会中，国族认同和团结对于促成群体合作、鼓励利他行为而言是非常必要的，有了合作和利他才能保证体面的生活境况。现代国家不仅发挥着提供公共物品(所有成员均获益)的关键作用，还担负着处理零和利益分配(部分成员获益而部分成员受损)的困难任务。国家应优先提供哪些公共服务、应以什么标准来征税、经济结构应如何确定，这些问题很大程度上不存在唯一正确的答案。即便存在，其在政治上也不一定是可行的。因此，如何在复杂的偏好和高度的不确定性面前做出集体选择并共同承担后果，是一个巨大的政治挑战，而民族主义维系的“命运共同体”使得上述集体选择成为可能。戴维·米勒(David Miller)认为，民族国家在承担这些任务时表现出的适应性并不仅仅是工具层面的，也是规范层面的。民族主义将“互惠原则”扩大到民族国家的整个范围，使得互惠从个体的“善行”变成集体的“义务”。
现代政治的诸多力量都以不断促进个体价值的实现为宗旨，因此西方的政治活动非常强调多元主义与个人权利，这种强调在相当大程度上是可欲的(desirable)、正当的。但是，如果多元主义和个体偏好被发挥到极致，而没有其他的力量作为补充，则可能导致社会出现严重的碎片化或两极分化。一旦出现这种局面，良性的政治将难以持续，近年来许多西方国家都遭遇了类似的困境。以英国为例，在本土居民看来，“英国”的形象正在分崩离析，不同群体在“共存”的屋顶下对彼此的存在怀着漠视甚至厌恶之情。2011年，英国首相卡梅伦针对多元文化主义的实践结果做出了反思:“我们鼓励不同文化各自为战，彼此孤立也孤立于主流社会。我们没有能够提供一个能使他们产生归属感的‘社会愿景’，我们甚至容忍这些处于隔离状态的社群以完全违背我们价值的方式运行。结果是产生了一大堆双重标准。”法国、德国和瑞典等国家都对多元文化主义进行了不同形式的社会实验，效果是令人担忧的。
就欧盟层面而言，除市场力量以外，尚未出现系统性的政治议程来取代民族建构的均质化过程。不仅如此，受多元文化主义的影响，价值观和意识形态的均质化在很大程度上不被认为是正确的方向。“欧洲公民”的概念虽被提出，但阿姆斯特丹条约认为欧洲公民身份与民族国家公民身份是“互补性”(complementary)的，《里斯本条约》中的表达有所调整，将欧洲公民身份之于民族国家身份的关系解读为“叠加的”(additional)。无论是前者还是后者，都不是替代性的。因此，欧洲公民这一潜在的身份建构还不足以支撑欧洲层面的团结。从长期来看，在大量移民的影响下，欧洲的异质化和碎片化程度甚至可能随着时间的推移而升高。2017年，欧盟针对移民身份歧视的一项调查显示，伴随着移民群体的身份隔阂是长期的，第二代移民感受到的歧视和敌意甚至超过他们的父母，时间并没有“自然地”解决社会融合问题。二代移民中有20％的被访者称自己因为宗教原因受到过歧视，比一代移民高出8％。此外，高达32％的二代移民称在过去12个月中遭受过仇恨性质的人身骚扰，而在一代移民中只有21％。这种情况使得欧盟成员国内部的政治生态持续恶化，右翼政党将矛头指向移民本身并藉此获得选票，这实际上反映出来的是“世界主义的欧洲”与“民族国家的欧洲”之间的争斗，以及后民族主义时代的政治单元在推动社会整合和维持政治团结方面遇到的障碍。
(二) 民族国家与自由民主制度的运行
尽管被现在的人们看成是一种“保守思想”，民族主义在其发源之初却带有积极而明显的自由主义倾向。正如约翰·斯图亚特·密尔(John Stuart Mill)在19世纪所阐释的，“自决”这一概念起源于自由理念——“政府的问题应由被政府管理的人们来决定”。在民族主义的语境下，民族是国家权力的唯一来源，上帝和道统不再作为合法性的依据；而民族国家的形成意味着个人将部分自由让渡给政治共同体，这种权力让渡决定了国家有义务按照组成它的人民的意志来行事。不管国家的实际行为与上述原则存在多大差距，都无法否认以上主张是民族主义国家理论原初的真实逻辑。以上述理论为起点，民族主义通过对历史和传统的再解读和再创造，成功地回答了有关“民主边界”的经典难题:作为现代政府权威来源的“人民”应该是哪些人?民主可以就任何问题进行表决，但民主本身无法决定谁才是民主的主体。在明确哪些人拥有正当的投票权之前，民主无法开启。必须指出的是，民主的边界问题不存在唯一的、客观的答案，其关键在于提供一套系统性的理论和历史论证，证明某一个群体由于过去和当下的原因——例如共同的祖先、文化习俗、宗教信仰和历史遭遇——构成了一个稳定的“命运共同体”(可能是人造的或者想象的)，在共同体内部其成员的利益与共同体的利益是高度一致的，因此有充分的理由和必要性共同做出选择并集体承担后果。通过对内强调“我者”(the Self)的政治权利和对外区分“他者”(the Other)的身份，民族主义确立了个体与民族国家之间“共存共荣”的关系，为民主的运行框定了稳定的边界和范围。此后，民主制度和民族主义开始了长期的联姻。
因此，在欧洲大部分地区，民族国家的形成与民主事业的推进是不可分割的。爱德华·卡尔(E. H. Carr)在论述民族主义时曾指出:“19世纪被热情地赋予了当时人们所理解的个人主义和民主；而民族主义是这两者的必然结果。”从19世纪进入20世纪的过程中，当时的民主主义者认为，多民族国家不适合民主的运行。由于缺乏民族意识，人民无法形成对国家的忠诚感。一旦有一定数量的国民不愿意归属全体人民，就必然会引发对抗或压制措施，民主与自由将两败俱伤。上述命题被民族主义运动精准地捕捉到了，并由此衍生了民族主义的基本诉求:具有不同特征的人群不应该而且 好不要生活在同样的政治介绍之下，因为他们的伦理标准和文化习惯无法兼容。
20世纪的民主实践在一定程度上佐证了早期民主主义者的担忧，去殖民地化运动和冷战结束带来的两波民主化浪潮都伴随着族群冲突的大爆发，反向地论证了稳定的民族共同体对民主制度顺利运行的重要性。如果共同体内部的异质性过高，民主的结果就很容易出现压迫或者对抗。纵观20世纪的历史过程，种族冲突造成了7000多万人口的死亡，远远超过此前几个世纪。即便在实际的暴政并未发生的情况下，实行普选制的多民族国家也可能长期面对内部的族群抗争，例如加拿大的魁北克问题、英国的苏格兰问题和西班牙的加泰罗尼亚问题。这些国家的中央政府长期面对向少数族裔不断放权的压力，权力的大幅下放甚至突破了主权在形式上的 低要求，相当于在政治层面缓慢地裂解着多民族共同体。
2012年，奥巴马总统将美国国家人文奖章授予“基列三部曲”的作者玛丽莲·罗宾逊(Mari lynne Robinson)。此后两人在爱荷华州进行了一次谈话，其中涉及民主应如何运行。良性的民主政治应当是，当观点不一致时，人们各自表达意见，然后投票表决，如果一方输了，会认为民主就是如此，这次输了，但投票是有意义的，下次会把观点讲得更好，争取更多的支持者。奥巴马和罗宾逊都认为，这种良性民主的存在需要一个重要前提，即假定他人的普遍的善。用罗宾逊自己的话说:“民主的基础是将他人视为善的意愿。”不难想见，“他人的善”不太可能稳定地存在于分裂、疏离乃至仇视的混杂人群当中。否则，民主带来的将不是协商而是对抗。
根据政治学家西摩·马丁·李普塞特(Seymour Martin Lipset)的观察，西方民主国家在20世纪中期以后之所以能稳定地运行，是由于“它们处于‘后政治’阶段，亦即民主的左右两翼之间相对没有多少分歧，社会主义者是温和的，保守派承认福利国家概念”。李普塞特所表达的正是民主制度很少被论证的一个前提条件:在某种程度上民主必须是“假的”，换言之，选民及其政治代表在重大问题上的价值主张应当存在较高的一致性，人们的分歧大多集中在操作层面或优先顺序上。在这种情况下，民主程序主要用来决定由哪一派掌权，而不是就根本性的价值问题进行抗辩，因为与权力分配密切相关时，争论价值问题往往招致更多的不同意见和更严重的分裂。如果存在少数族裔、外来移民数量较多的情况，那么少数族裔的文化、宗教和经济主张需要被主流社会看作是积极的现象，而不仅仅是被迫容忍的对象，否则单靠法律层面的赋权很难消除深层次的歧视与隔离，这也是发达国家的种族问题长期无法解决的根源所在。
五、总结
欧盟迄今为止的成功经常被归因于心怀“世界主义”的政治精英对一体化目标不遗余力地追求，这种视角偏差一定程度上导致了近几年来政界和学术界对一体化遭遇挫折的解读缺乏穿透力。本研究从欧洲一体化的理论源头入手，探讨了大卫·米特兰尼提出功能主义路径的历史和理论背景。功能主义的提出并非因为联邦主义的理论不够完美，而是因为现代国家的功能已经发生了根本转变。此外，之所以从局部功能入手是因为弥合各个民族在价值体系、利益偏好和行为方式等方面的根本性差异太过困难，只能先从共同的功能性诉求领域开始促进合作，期待能带来政治上的变化。但是，米特兰尼特别强调，功能主义能否带来政治上的融合是不确定的，这是后来的理论家对米特兰尼和功能主义误解 深的一点。功能主义源自克服民族性太过艰难而采取的迂回措施，功能性合作的政治效应既非不可逆的也非线性的。因此，以功能主义为基底的欧洲一体化进程从来没有获得消灭民族主义、实现深度政治融合的理论保证。而功能主义的替代性理论——管是联邦主义、自由政府间主义(liberal intergovernmentalism)、政策网络理论(policy networks)还是新制度主义(new institutionalism)——也都没有从根本上解决欧洲一体化的“政治赤字”，没有一种理论真正地着眼于系统性地承接民族国家的深层次角色。
尽管在历史上产生了诸多破坏性、压迫性力量，民族国家仍然长期承担着促进文化融合、打造社会共识、维持政治团结和保证民主运行等基础性功能。欧洲一体化在过去半个多世纪中的成功有赖于早期成员国扎实的政治根基。这种根基保障了欧洲单一市场形成过程中各国政府有能力持续地去市场化，以防止自我运行的市场从社会中“脱嵌”。提出“新自由主义”这一概念的亚历山大吕斯托夫(Alexander Rüstow)很早便断言:仅仅听任新自由主义市场法则的社会会变得更无人性，并产生社会性的抗拒，因此，新自由主义中必须添加一种有利于团结一致和整体意识的“活力政策”作为补充。在20世纪50年代之后的相当长一段时间里，这种有利于团结一致和整体意识的政策是民族国家提供的。由于二战之后民族主义研究逐渐淡出欧美学术研究的主流议程，欧洲一体化领域的当代理论家和观察家对上述问题的认识存在严重不足，因而无法就一体化的真正困境给出整体性的解释。
随着民族国家在单一市场和共同货币的压力下失去自主性，欧盟在各个层面表现出越来越明显的“政治赤字”。面对日趋复杂的挑战，德国基民盟主席克兰普－卡伦鲍尔(Von Annegret Kramp－Karren bauer)在讲话中指出:没有一种超国家的欧洲可以满足由主权国家成员组成的欧洲所能实现的目标，欧盟的制度体系不能主张超越各国政府共同努力之上的道德优先性。我们无法在没有民族国家的情况下构建一个新欧洲，因为民族国家提供了民主合法性和身份认同。克兰普－卡伦鲍尔的论点相对其德国政治家的身份而言是不同寻常的，代表了新一代精英对欧洲一体化“政治赤字”的严肃反思。这其中包含的根本性诘问是:如果欧洲一体化是为了保证内部政治单元——不管是不是以民族国家为形式——能够更好地发挥功能、满足公民日益增长的需求，那么欧洲一体化在程度上的双向摆动是否就不是问题。
民族国家作为政治单元的一种形式，既非永恒也非完美。欧盟想要“战胜”民族国家不是没有可能，但不是以敌视或轻视民族国家的方式。未来的一体化理论应当更加全面、深入地检视民族国家在欧洲融合的历史上所发挥的重要作用，不管是正面的还是负面的，并在此基础上，认真考虑如何从理论层面回答民族主义曾经试图回答的那些关乎现代政治运作的根本性问题，以给出更加符合时代要求的答案，直至 终提出超越民族国家的定序原则。（注释略）
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