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摘要： 财税制度改革是转轨国家政府宏观政策调整及经济调控手段运用的重要组成部分。中国和俄罗斯由计划经济体制向市场经济体制转型过程中，财政职能发生了重大转变，两国通过财税政策调整提升了国家财政实力并促进了经济发展。对中俄财税制度改革中诸如财政分权化、财政预算制度、转移支付制度、税制改革、财政风险和财政透明度等方面进行深入系统的比较研究，必将对中国财政制度的改革和完善具有重要的启示和借鉴意义。
关键词：财税制度改革；国家发展战略；税收结构
中图分类号：F810文献标识码：A
文章编号：1000176X（2015）11006606
中国和俄罗斯（以下简称中俄）在由高度集中的计划经济体制向市场经济体制转型过程中，必然导致财政职能发生重大转变，财政需要逐渐由直接介入生产、搞建设向弥补市场失灵、提供公共物品转变。中国通过财政分权化改革、推行分税制和建立公共财政框架，实现与社会主义市场经济体制相适应的财税政策调整。通过上述调整解决了中央与地方财政困难，提升了国家的财政实力，加大了对社会发展薄弱环节的保障力度，促进了经济发展。俄罗斯利用国际通行工具加强财政税收调控手段的运用，通过推行绩效预算、改革税收制度、设立稳定基金、兴建发展机构、推出国家优先项目和优化国家债务等政策，取得了远比20世纪90年代更好的成绩。中俄有着相似的历史背景和相同的改革起点，对中俄财税制度改革进行深入系统的比较研究，必将对中国财政制度的改革和完善具有重要的启示和借鉴意义。
一、财政分权化及转移支付制度
中俄在向市场经济过渡进程中都实行了财政分权化改革，但存在绩效方面的差异。两国都经历了由地方政府过度分权向中央政府适度集权的转变，均取得显著进展。20世纪90年代初，俄罗斯财政资金高度集中于联邦政府，但支出责任向地方政府倾斜。为解决地方财政困境，俄罗斯通过改革扩大地方税收权限，赋予地方立法机关有权开征地方税和确定税率，结果导致纳税人税负加重和税收秩序混乱并削弱了联邦政府的宏观调控能力。1999年普京当选总统后，为了强化中央权力，通过完善《税法典》和《预算法典》将税收立法权收归中央，通过划分收入权限和建立长期稳定的税收分成标准，妥善处理了中央与地方财政权限关系。中国在20世纪90年代以前通过财政放权让利和财政包干制度，极大地提高了地方财政收入，但也出现了税收秩序混乱和中央政府宏观调控能力弱化的局面。1994年中国通过构建分税分级财政体制正确处理了中央与地方两大关系，为市场经济条件下正确处理政府与市场关系以及财政职能转轨奠定了基础。
与俄罗斯财政分权化改革相比，中国财政分权化有待进一步改革和完善。俄罗斯为了完善中央与地方财政权限关系，通过加强法制化建设不断完善财政法规，以法律形式明确划分各级政府支出责任。俄罗斯不仅明确了政府各项管辖权的归属层级，还为政府每一项管辖权配置了与其相适应的资金来源，极大地保障了地方财政收入的相对稳定，尤其是从2006年全面禁止无资金保障的委托义务。这种支出责任和收入权限的明确划分，有效地激励了地方政府提供公共服务的责任感，使得各级政府在效率、公平和稳定等方面呈现出积极反应。俄罗斯财政分权化改革的积极方面值得中国借鉴。1994年中国实行的分税制改革使财政分权制度得以确立，但事实上当前的财政体制与“标准的财政分权”制度还有很大的差距。“标准的财政分权”要求下级政府在一定的法规约束下，拥有对称的财政收入与支出的自主权，收入自主权主要包括税种的设置和税率的确定，支出自主权主要包括支出项目和数量的确定。然而中国的现实情况是，税种的设置和税率的确定权利都属于中央政府，地方政府只能对部门小税种的设置进行微调，对部分税种的课征给予减免税优惠。因此，从“标准的财政分权”角度来讲，中国在财政支出上实现了真正的分权，而财政收入上的分权更多的是名义上的。尽管2010—2012年中国省管县的财政管理体制的实施，大大解决了财政资金层级过多的问题，同时在地方税制度方面进行了开征新税种填补地方税种缺位的改革，如2010年在12省区率先实施资源税改革，2011年在重庆和上海试点开征房产税，2013—2014年讨论推出环境税和广义的财产类税种，但这些措施仍不足以解决地方财权与事权不匹配以及地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄等问题。当前中国财政分权对责任政府的形成缺乏激励作用，各级政府的收支不匹配加深了地方政府对预算外资金和转移支付的依赖。民主分权是财政分权有效性的基础；目前中国民主化进程还没有对支持有序的分权制度形成有效激励。只有完善政府间财政关系，推进地方政府提高财政自主权为核心的财政体制改革， 加强地方税制建设和地方问责制，形成财政的民主监督等约束机制，才能提高政府治理效率。
中俄财政分权化改革也影响两国转移支付制度的建设。财政分权化改革使得两国都建立起一套偏重纵向控制功能的政府间财政预算介绍，由于转移支付制度的执行主要依托于收入来源地规则，导致两国在转移支付制度上都存在结构不尽合理和均等化效果不佳的问题。为了协调各地区间的预算保障水平，推进各地区财政健康发展，俄罗斯不断完善转移支付制度建设，建立起以地区财政支持基金和地区财政发展基金为主要内容的更为规范的转移支付模式。地区财政支持基金以全国财力均衡化为目标，预算资金的转移摆脱了人为因素的干扰，公平、客观地评价了各联邦主体的预算保障水平，极大地提高了转移支付的透明度和可预测性。地区财政发展基金则引进地区竞争机制，通过提供地区发展的额外补贴，在本地区提出科学的财政预算改革规划后才能获得相应补贴，同时加强了对补贴地区的检查和监督力度，这一举措极大地推进了各地区财政健康发展。与俄罗斯不同，当前中国地方政府获得中央政府税收返还和转移支付资金依然是支撑地方本级支出的重要部分，但这些资金多为有特定用途的专项转移支付。一方面，中央政府以项目作为转移支付承载体的做法要求地方对项目配套资金，增加了地方政府的负担；另一方面，地方政府将中央配套转移支付视为一大财源，为此拼命上项目以套取中央政府资金。现有财政转移支付机制加剧了事权与财力的错配，尤其是全国主体功能区基本确定后，如果延续现有机制，势必导致更大矛盾的发生。俄罗斯转移支付制度的成功经验表明，只有在广泛开展政府间收入分配和支出责任改革的前提下，才能建立起新型均等化转移支付体系。
二、财政预算制度与国家发展战略的有效性
中俄财政预算制度有着阶段性的相似性，两国都曾实行传统的投入预算制度，即给某个支出机构开支多少预算，主要通过控制预算过程中投入类别（如资金、人员和办公用品等）和开支标准来实施管理。由于投入预算编制方法相对简单，便于进行支出控制，只需考虑投入是否合规，因而较多国家使用。中国一直实行传统的投入预算制度，俄罗斯则在2007年前实行这种预算制度。中俄在实行投入预算制度的时期，两国均出现财政预算资金的配置和国家发展战略及政策脱节，导致两国均等化的改革目标长期未能实现。究其原因，这种预算制度在编制、审查、执行和审计时，注重资金使用的合规性而轻视资金的使用成效，表面上规章制度严格，实际上执行约束软弱，致使资金获得者应该承担的责任具有极大的弹性和不确定性，进而导致预算目标无法有效执行的情况时有发生。当前中国财政资金的配置和国家发展战略脱节现象较为严重，即使在财政支出规模膨胀时期，公共产品供给却始终严重不足，教育、医疗和保障房建设等民生领域在财政中的比重仍停留在一个较低水平，直到现在这种状况也未能得到根本性改善，主要与现行财政体系基础架构陈旧过时和预算理念落后有密切关系。中国落后的预算理念导致建设和谐社会的国家发展战略长期未能得到财政资金的有力支持，从而造成政府承诺苍白和可信度下降的严重后果。
与中国不同，俄罗斯从2007年开始实施新的预算理念，预算的政策取向得到了改善。2008年俄罗斯引入全面详细的中期预算框架，2014年在预算中又引入一套新的程序和绩效预算制度。中期预算框架是一种对连续多个年度（一般为三年）的财政收支进行预测、规划的预算管理模式。这种以“绩效预算”取代“投入预算”的改革，强调预算资金的使用效益，有效地规避了投入预算的弊端。为了由投入预算转向绩效预算，俄罗斯对预算的编制、审批和执行等进行改革，实行规划预算，这种预算编制有明确的目标和结果要求，从而保障了预算资金的配置符合国家战略重点需求，又提高了财政部门对预算资金运营的管理效率。规划预算打破了传统投入预算按照组织本位来归集预算资源的做法，按照特定规划与活动归集投入的预算资源，使得跨部门的规划活动成为可能，极大地促进了预算资源的优化配置。与此同时，这种基于新理念的公共预算制度改革还强调预算的公开性，要求加强财政透明度建设。因此，通过中期预算改革和规划预算改革，俄罗斯的预算和国家发展战略及政策得到有效衔接。这种新的预算制度突出了预算与战略目标的互动关系，即以战略及政策引导和约束预算，以预算反映和支撑战略及政策。以绩效为目标的公共预算改革约束了政府行为，实现了预算决策与国家政策重心及民众需求偏好的有效结合，极大增强了政府施政能力，也使国富民强的战略方针得以顺利实施。俄罗斯国家统计局资料显示，俄罗斯绩效预算制度实施以来，各级政府70%以上的财政支出用在了教育、社会政策、医疗卫生和住房等民众需求巨大的公共服务领域，老百姓实实在在地分享到了经济增长的成果。从俄罗斯的经验可以看出，中国要想实现预算与国家战略及政策有效衔接，就要进一步推动预算体制改革，采纳先进的预算理念，加强外部监督力量，落实财政责任，实现预算硬约束。
三、税制改革与税收结构
为了实现向市场经济体制转轨，充分发挥税收制度的重要作用，中俄的税收制度都发生了巨大变化。在中国三十多年的经济体制改革中，税收制度经历了三次重大改革：第一次是1983—1984年普遍实行国有企业“利改税”和全面改革工商税收制度；第二次是1994年再次全面改革工商税收制度，尤其是1994年的分税制；第三次是2004年以来的新一轮税收制度调整。俄罗斯从1992年开始税制改革，早期完全照搬西方发达市场经济国家税收制度阻碍了经济发展，1998年之后不断加强税收制度调整，2007年宣布已经建立起符合市场经济需要的税收制度。当前中俄税级结构与分税制紧密联系，这是一种多税种多层次征税的复合税收制度体系。中俄税收结构中增值税占比都较高，但俄罗斯企业利润税是仅次于增值税的关键性税种，而中国是以流转税制为主、所得税制为辅的税收结构。
中俄税制改革对两国财政状况产生了积极的影响，但存在的问题不容忽视。2000年以来，俄罗斯实行了以简化税制、减少税种、降低税率和减轻税负为核心的税制改革。这一改革对促进税基扩大起到了积极作用，不仅减轻了纳税人过重的税收负担，而且还实现了国家财政收入的稳定增长。其中，能源及相关产品税收收入明显增加，以单一税率为核心的个人所得税改革在提高政府财政收入和加速灰色收入合法化方面带来极强的正效应。但俄罗斯能源及原材料特征显著的经济结构，导致税收增长点与此密切相关，而能源类产品严重受制于外部环境，这也成为俄罗斯财政安全的重要隐患。培养新的税收来源尤其是挖掘非能源及相关产品税收收入，促进财政收入可持续发展，成为俄罗斯税制改革面临的新难题。1994年中国进行的分税制改革取得了一定的成果，中央税和地方税的划分保障了政府财政收入稳定增长，尤其是进入21世纪，中国税收增长迅猛，大大超过同期GDP和居民收入的增长速度，出现了税收增长近乎失控状态，尽管2004年开始实施减税政策，但企业和居民税负沉重的状况并没有得到根本性改变，长期必然制约生产水平的提高和国家财政收入的稳定增长。
总结俄罗斯税制改革经验教训，对解决中国税制改革与财政收入的可持续发展问题具有重要意义。第一，俄罗斯以单一税制为核心的个人所得税改革总体上是成功的，一些做法值得中国借鉴。俄罗斯单一所得税率的实施，改变了改革前90%以上个人所得税来自中低收入居民的状况，而目前中国个人累进所得税依然没有改变来自工薪阶层的状况（工薪阶层承担了65%以上的税负，所得税的逆调节作用十分明显）。俄罗斯二十多年来的改革实践证实，在税收秩序混乱、灰色经济活跃和税收遵从度低普遍存在的情况下，以降低税率、拓宽税基和简化税制为原则的单一税制更符合改革的实际需求。此外，俄罗斯征收个人所得税时在教育、医疗和赡养等方面增加税前扣除，确保了低收入阶层的发展需求。目前中国仍在实行的个人累进所得税发展仍处在初级阶段，它在税收总额中的地位与俄罗斯2000年的水平相当，如何改革中国当前所得税逆调节作用成为所得税改革的重要问题，而俄罗斯的做法值得相关部门重视。第二，俄罗斯在社会保障税改革方面的经验教训同样值得关注。2000年俄罗斯过于激进的社会保障税改革带来一系列负面影响，其中突出的是养老保险赤字巨大，政府不得不动用稳定基金来弥补。2010年俄罗斯被迫放弃统一社会税，重新开征各类保险费。从国际经验来看，各类社会保险费合并为社会保险税，统一计征是大趋势。2000年俄罗斯统一社会税改革正是顺应这种发展趋势，然而2010年税改费的改革是一种倒退，必然会引发一系列问题。如社会保险费的征收管理权由税务局转为国家预算外社会保障基金，使得俄罗斯财政部和联邦税务局失去了对这部分资金的监控，加大了社会保险基金的业务工作量，各个社会保险基金实际上变成了专业的检查机构。同时，由于社会保险费是在雇主向雇员发放工资时强制性代收代缴，既增加了企业运营负担，又促使部分工资逃离进入灰色地带，影响工资合法化改革。当前中国正在进行社会保障费改税的争论，关注俄罗斯存在的问题，对中国同样具有积极意义。第三，中俄都严重依赖增值税。长期以来，增值税是中俄财政收入的 主要来源。1994年税制改革后，增值税成为中国第一大税种。根据财政部数据统计，2005年增值税对全国财政收入的贡献率曾一度高达47%，此后几年间增值税占财政收入的比重虽有所下降，但其作为财政收入 大来源的地位一直未被撼动。中国的高增值税不仅令企业负担过重，而且通过流转抬高商品售价，损害低收入者，抑制了消费。增值税作为间接税，通过价格的变动 终全部或部分转嫁给消费者来承担，政府降低税率为企业减轻负担，实际上是为所有消费者减税，收益 大的是低收入者。高增值税还会带来地方盲目投资的行为。因为增值税是对经济行为征税，而不是对经济成果征税，一些税源紧缺的地方，为了本地财政收入，盲目扩大地方投资规模。2001年1月俄罗斯开征增值税，一直是俄罗斯的第一大税种。但俄罗斯为了降低企业负担，通过税法的变更使得增值税收入呈现减少趋势。如2004年增值税税率由20%降到18%，其他年份通过对部分商品实行增值税返还制度或免征增值税或免税收益额变动等方式，减少增值税收入。与此同时，2002年俄罗斯开征企业所得税，在俄罗斯财政预算收入中的比重不断提高，一度超过增值税成为俄罗斯各级预算中 重要的收入来源。因此，中国应该适度降低增值税的比重，提高企业所得税的比重。
四、财政风险及财政透明度差异
防范财政收支不可持续性带来的财政风险也是转轨国家财政体制改革的重点问题。国际上通常用财政赤字和债务水平两个指标来衡量一国的财政风险。一方面，从财政赤字占GDP的比重看，中国财政赤字率在欧盟规定的3%警戒范围之内，年均约为2%。俄罗斯财政赤字率在国际油价暴跌时财政赤字率偏高，超出欧盟的警戒线，如2009年为7%，但当油价大幅上涨时，俄罗斯财政赤字率大大低于欧盟的警戒线，且多数年份还出现财政盈余。预计2015年中国财政赤字率仍在2%—3%之间，而俄罗斯财政赤字率将会进一步扩大。另一方面，过高的债务水平会导致利率上升和经济增长减缓。中国和俄罗斯存在不同规模的债务负担，而且中国较俄罗斯偏高。根据IMF统计，2012年中国公共债务占GDP的比重达到228%，而俄罗斯则为109%。按照欧盟对成员国规定的60%的政府债务警戒线来衡量，中国与之相比仍有一定距离，但由于中国还有大量未公开的债务，如地方政府债务和高等院校的债务等，如果将这些债务加总，中国政府总债务就会达到GDP的50%左右，如果再将中国社会保障欠账、金融机构对国有企业的不良贷款等方面产生的债务加总起来全面衡量，中国隐性和或有债务的规模水平不容乐观。
与中国不同，金融危机促使俄罗斯政府改革财政制度，在财政收支状况好转时期，建立财政稳定基金，提高国家财政实力和防范风险能力。俄罗斯汲取了金融危机带来的严重教训，不断完善财政管理制度，通过法律形式确认了稳定基金在国民经济中的重要地位，以应对国际突发事件对国家财政预算平衡带来的不利影响，保障宏观经济稳定运行和全体国民的绝对公共利益。自2004年俄罗斯建立稳定基金以来，由于大量资金进入稳定基金账户而不是货币流通领域，在抑制通货膨胀方面发挥了重要作用，同时该基金在减轻国家外债负担方面的作用显著。在2008年国际金融危机蔓延和2014—2015年国际油价暴跌的情况下，俄罗斯稳定基金在平抑经济波动、保障国家预算平衡和防范财政金融危机等方面发挥了积极功效。
中俄在财政透明度方面存在显著差异。20世纪90年代以来，随着经济和金融全球化进程加快，世界各国开始将公共财政管理的重点转向财政透明度，并且通过专门立法规定政府必须公开披露所要求的财政信息。在这样的国际潮流下，中俄也积极推进财政透明度建设。财政透明度提高，有利于加强公共治理，提升市场信心，加强公众监督，发扬政治民主，提高财政预算效率。与国际标准相比，中国的财政透明度仍然相距甚远。根据2012年国际预算合作组织发布的《预算公开性指数》报告，预算透明度满分为100分，各国平均得分为43分，俄罗斯74分，中国只有11分 [4]。这说明中国政府向公众提供的国家政府预算和财务活动的信息不足，公民在督促政府对其管理的公众资金负责方面没有发挥较大作用。近年来俄罗斯预算透明度取得了很大的进步，从2006年的47分持续上升到2012年74分，这与俄罗斯2007年以来新的预算制度改革和为各级政府的财政管理建立了全面的法律框架密切相关。
国际预算合作组织评估每个国家的预算透明度主要通过公开预算调查来实现，即中央政府是否向公众提供了八个关键的预算文件，以及这些文件所包含的数据是否全面、及时和有用。中俄预算公开性指数调查结果如表1所示。
从表1可以看出，俄罗斯预算透明度整体上高于中国。目前俄罗斯除了公民预算没有出版和年中审查报告供内部使用外，其他预算文件都已经公开发布，这表明俄罗斯政府向公众提供了重要的财政政算和财务活动信息，在一定程度上保障了公民参与督促政府财政预算活动的权力。中国只是公开发布年内报告、年终报告和审计报告，行政机构财政预算提案和财政预算案仅供内部使用，甚至没有出版预算前报告、公民预算和年中审查报告，这说明目前中国政府的预算公开措施较少，政府在预算透明度方面仍然面临很大的挑战。
五、借鉴与思考
根据国家发展与改革委员会研究机构的 新估算，目前中国地方政府的债务加上中央政府的债为27万亿元，占GDP的53%。其中地方政府债务是主要的，大约为19万亿，这些资金主要用于地方市政工程建设，而作为中国重要支柱产业的房地产业的下行，给地方政府的还债带来极大压力。因此，提高财政预算效益和防范财政风险，已成为中国预算改革和提高政府施政能力需要面对的重要问题之一。本文对中俄财税制度改革及政策调整进行深入系统的比研究较，这必将对中国财政制度的改革和完善具有重要的启示和借鉴意义。
正确认识中国财政制度改革取得的成绩与问题。改革开放三十多年来，中国财政制度改革取得的成绩是值得肯定的，财政分权化改革及分税制财政体制的实行调动了中央和地方的积极性，建立了财政收入稳定增长机制，而公共财政框架下以国库集中收付、政府采购、部门预算改革和政府收支分类为核心的财政管理制度改革，体现了科学理财和依法理财的理念，为规范预算管理和强化预算监督奠定了基础。然而，在财政制度执行中存在的问题也是比较严重的，如预算编制缺乏客观性、科学性和合理性，预算监督软约束使得预算审议形式化及预算执行随意性大，一些重点加强的民生领域长期得不到资金支持，使得国家发展战略目标无法有效实现，各地区存在较为严重的公共支出和公共服务分配不公的问题。
正确汲取俄罗斯改革的成功经验与失败教训，制定科学的公共财政制度。第一，财政体制改革是政治体制改革的核心问题。当前中国存在的诸多问题都与财政问题有关，建立科学合理、民主公正的财政制度刻不容缓。无论是俄罗斯还是其他新兴经济体的改革经验，都揭示出公共财政制度约束机制的建立不是一个技术性的问题，而是一个政治体制改革的问题。当前中国财政部对部门预算科学性的指导以及审计署的审计，都是体制内的监督，而要提高财政支出效益，必须强化外部监督的力量。同时加强财政制度的政治体制改革，有助于加快推进财政制度的现代化转型，提高财政透明度建设，加强公众监督和保障政府和官员承担责任。中俄都应该根据自身实际情况，努力采取措施提高财政透明度，尤其是两国都需要扩大向公众提供参与国家预算编制及决策的机会，从而促进廉洁高效政府的建立。第二，完善分税制的财政体制，实现各区域财政资源基本均衡。中国已有的分税制体制实行全国统一的分成比例，其所带来问题非常严重，必须坚决贯彻不同的区域实行不同的税收分成比例与转移支付政策。中国应借鉴俄罗斯转移支付制度建设中的成功经验，以公共服务均等化为核心，建立新型的转移支付制度，这个财政体制旨在保证不同经济发展水平的县乡和不同收入阶层在享受基本公共产品方面达到均等化，特别是加强对“三农”和民生领域的支持力度。第三，借鉴俄罗斯成功经验，对中国防范预算风险具有重要意义。俄罗斯从实行预算稳定基金制度和“以绩效为导向”的中期预算改革以来，财政风险披露和管理得到显著提高。尤其是以绩效为导向的中期预算制度，不仅提高了预算风险的有效控制，而且还强化了与国家发展战略之间的有效对接。不仅如此，俄罗斯还建立对财政风险关键来源的中央控制，包括对联邦政府发行的债务、信用和担保及各级政府的借款进行年度限制[5]。第四，加强税制改革，完善税收结构，适当时机扩大所得税比重，降低增值税税收收入，必要时全面开征针对富人的房产税和遗产税等新税种，弥补财政缺口。有学者评价，俄罗斯企业所得税改革是俄税制改革中 为顺利和成功的。从国际经验和发展趋势看，所得税才是政府财政收入的主要来源。第五，加强法制化建设。世界上大部分国家均以法律形式，甚至通过宪法对有关政府间财税关系做出明确规定，使其具有权威性和可操作性。俄罗斯注重税收法制建设，独立至今颁布了一系列税收法令，相比起来，中国税收法制建设方面略显落后，至今没有类似俄罗斯《税法典》这样阐述国家税收基本原则和每个具体税种的大法，在税收法制化方面中国还有大量的工作要做。
参考文献：
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[4]IBPOpen Budget Survey[R] IBP Report，2013
[5]IMFRussian Federation：Fiscal Transparency Evaluation[R] Country Report No14/134， 2014
[6]童伟，等2012年俄罗斯财经研究报告[M]北京：经济科学出版社，201256-71
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